Schweiz: Aufenthalt statt vorläufige Aufnahme – und zwar richtig!

Es ist schon lange her, dass ich Herrn Matondo* zum ersten Mal begegnet bin. Er und seine Familie leben seit vielen Jahren in der Schweiz und sind hier „vorläufig aufgenommen“ (F-Status). Herr Matondo hat eine Stelle in der Pflegebranche gefunden, seine Ehefrau arbeitet als Reinigungskraft, die Kinder sind eingeschult. Vor kurzem konnten sie sich endlich von der Sozialhilfe lösen. Nur einer Minderheit der in der Schweiz vorläufig aufgenommenen Menschen glückt dies. Ja, vor allem mit Glück hat es zu tun. Die Familie reichte beim kantonalen Migrationsamt ein Gesuch um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ein. Herr und Frau Matondo sind es leid geworden, mit den Einschränkungen der vorläufigen Aufnahme zu leben. Eine Kritik am Status der vorläufigen Aufnahme und dem dazu veröffentlichten Bericht des Bundesrates. 

von Samuel Häberli; aus freiplatzaktion.ch

Die „vorläufige Aufnahme“ und ihre Einschränkungen

Wer in der Schweiz kein Asyl erhält, kann nach Asylgesetz wegen einer „Unzumutbarkeit des Wegweisungsvollzugs ins Herkunftsland“ trotzdem ein Bleiberecht erhalten. In jedem Asylverfahren prüfen die Asylbehörden, ob einer Asyl suchenden Person allenfalls aus humanitären Gründen eine sogenannte „vorläufige Aufnahme“ zu erteilen ist. Eine vorläufige Aufnahme wird zum Beispiel Flüchtlingen aus Syrien, Afghanistan, Zentralirak und Somalia – Länder, die seit Jahren von Bürgerkriegen geprägt sind, gewährt. Je nach Herkunft erhalten auch schwer kranke Menschen, die hier eine medizinische Behandlung benötigen, sowie alleinerziehende Elternteile mit ihren Kindern eine vorläufige Aufnahme.
Eine vorläufige Aufnahme erhält in der Schweiz auch, wer wegen „subjektiver Nachfluchtgründe“ die Flüchtlingseigenschaft erfüllt. „Nachfluchtgründe“ meint, dass die flüchtlingsrelevante Gefährdung erst durch eine illegale Ausreise (z.B. Tibeter*innen oder Eritreer*innen) oder durch exilpolitische Tätigkeiten erfolgt ist. Des Weiteren kann die vorläufige Aufnahme auch dann erteilt werden, wenn der „Wegweisungsvollzug“ ins Herkunftsland aus technischen Gründen „unmöglich“ ist. Diese letztere Variante ist jedoch sehr selten. Der Begriff „vorläufige Aufnahme“ ist indes sehr irreführend und führt zu entsprechenden Missverständnissen. Als der Titel geschaffen wurde, ging man von provisorischen, befristeten Aufenthalten auf. Die Realität heute ist allerdings eine andere. Seit mehreren Jahren ist bekannt, dass 80 Prozent aller „vorläufig“ aufgenommenen Personen dauerhaft in der Schweiz bleiben.
Ebenfalls bekannt – und zwar seit vielen Jahren – ist, dass der Status für die Betroffenen mit erheblichen Einschränkungen verbunden ist. Herr Matondo, Frau Kasim und Frau Ganbat, die alle in der Schweiz vorläufig aufgenommen sind, und mit denen ich mich über die prekäre Seite dieses Status unterhalten habe, äusserten sich hierzu folgendermassen:

„Die erste Schwierigkeit ist die Arbeit. Meine Frau sucht Arbeit, aber die Arbeitgeber sagen, mit F könne man sie nicht einstellen. Bei der Krankenkasse können wir keine Zusatzversicherung abschliessen. Die Krankenkasse sagt, mit F gehe das nicht. Mit F kann man keine SIM-Karte kaufen, auch der Abschluss eines Abonnements ist nicht möglich. Ich wollte bei der Raiffeisen-Bank ein Konto eröffnen. Da wurde mir gesagt, mit F könne ich das nicht. Nur bei der Postfinance konnte ich ein Konto eröffnen. Eine Wohnung ist sehr schwierig zu finden. Wir haben unsere Woh- nung über die Stiftung Domicil gefunden. Ohne diese Hilfe wäre es für uns unmöglich gewesen, eine bezahlbare Wohnung in Zürich zu finden.“

„Als ich mich bei einer Kosmetik-Firma persönlich beworben habe und ich meinen F-Ausweis zeigte, haben sie gefragt: ‚Was ist F?’ Ich sagte, der Ausweis werde jedes Jahr verlängert. Ein Jahr sei nicht sicher, sagten sie. Sie wollten jemand mit Bewilligung, der nicht vorläufig hier sei. Ich kann nicht reisen. Ich kann nicht einmal nach Deutschland gehen. Zum Beispiel zum Einkaufen. Meine Eltern sind gestorben, ich konnte nicht an ihre Beerdigung gehen. Ich stellte einen Antrag, dieser wurde abgelehnt.“

„Ich suche seit drei Jahren Arbeit. Ich habe mich bei einer Reinigungsfirma vorgestellt. Mir wurde dort gesagt, dass man nur Leute mit B- und C-Bewilligung oder mit Schweizer Pass nehme. Für Leute mit F müsse man dem Arbeitsamt noch Geld bezahlen, das wolle man nicht. Auch die Kunden müssten dem Arbeitsamt einen Betrag bezahlen. Grössere Firmen akzeptieren F eher. Kleine Firmen nicht. Nachdem ich F erhalten habe, musste ich selber eine Wohnung suchen. Ich hatte keine Chance. Über die Stiftung Domicil habe ich nun eine Wohnung gefunden.“

Die Erfahrungen von Herrn Matondo, Frau Kasim und Frau Ganbat entsprechen denjenigen unzähliger anderer Betroffener und decken sich mit den rechtlichen Realitäten sowie den Ergebnissen einer Vielzahl von Studien. Zu ergänzen wäre noch Folgendes: Reisen ins Ausland sind nur bei Sozialhilfeunabhängigkeit und sehr eingeschränkt möglich. Der Familiennachzug kann erst drei Jahre nach Erteilung der vorläufigen Aufnahme beantragt werden und setzt ebenfalls Sozialhilfeunabhängigkeit voraus. Kantonswechsel sind nur aus familiären Gründen möglich. Auf das Erwerbseinkommen wird, zusätzlich zur zehnprozentigen Quellensteuer, eine Sondersteuer von weiteren zehn Prozent erhoben.
Vorläufig aufgenommene Menschen sehen sich somit in den verschiedensten Lebensbereichen Barrieren gegenüber, die einzig durch den ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus begründet sind. Lassen sich diese Einschränkungen, weil derart gravierend, gar als rassistische Diskriminierung bezeichnen?

Ausgestaltung der vorläufigen Aufnahme als rassistische Diskriminierung?

„Der Unterschied zwischen N und F ist gar nicht so gross. Es gibt so viele Grenzen. ‚Nein, mit F geht’s nicht!‘ Die Behörden wissen, dass die Situation mit F schwierig ist, weshalb gibt es diese Abstufung? Manchmal fragen mich Angestellte einer Dienstleistungsfirma: ‚Was ist F? Ich kenne das nicht!‘ Das ist wie eine Schande für mich. Bei der Arbeit sage ich nie, was für eine Bewilligung ich habe. Man muss immer erklären, das will ich nicht.“ – Herr Matondo
Das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung ist in der Schweiz Ende 1994 in Kraft getreten. Gemäss dieses Übereinkommens ist Rassendiskriminierung jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung, Ausschliessung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Geniessen oder Ausüben von Menschenrechten und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird.
Unterscheidungen, Ausschliessungen, Beschränkungen oder Bevorzugungen, die ein Vertragsstaat zwischen Staatsangehörigen und Nichtstaatsangehörigen vornimmt, finden im Übereinkommen zwar keine Anwendung. Diesen sind allerdings durch die (rechtlich nicht verbindliche) allgemeine Empfehlung zu Nicht-Staatsangehörigen Grenzen gesetzt. Dies bedeutet also: Die strukturelle Einschränkung von vorläufig aufgenommenen Menschen, die dazu führt, dass diese in verschiedenen Bereichen des öffentlichen Lebens beeinträchtigt werden, kann durchaus als (rassistische) Diskriminierung im Sinne des Übereinkommens gewertet werden.
Für die konkrete Beurteilung rassistischer Diskriminierung im Sinne des Übereinkommens ist der UNO-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) zuständig. Dieser setzte sich letztmals im Februar 2014 mit der Schweiz auseinander. Tatsächlich äusserte sich dieser in seinen Empfehlungen vom 13. März 2014 auch zum Status der vorläufigen Aufnahme. Übermässigen Schwierigkeiten seien dauerhaft in der Schweiz verbleibende vorläufig aufgenommene Personen – also 80 Prozent der Betroffenen – ausgesetzt. Der Status beinhalte Restriktionen in den meisten Lebensbereichen der Betroffenen, weshalb von einer de facto-Diskriminierung dieser Personengruppe auszugehen sei. Der Ausschuss mahnt deshalb die Schweiz, indirekte Diskriminierung gegen und übermässige Hindernisse für vorläufig aufgenommene Personen zu eliminieren und ihnen die grundlegenden Menschenrechte zu gewähren.
Konkret empfiehlt der Ausschuss, die Bewegungsfreiheit innerhalb der Schweiz zu ermöglichen und das Familiennachzugsverfahren, den Zugang zu Arbeit, Bildung und Gesundheit zu erleichtern.
Der UNO-Ausschuss bejaht somit das Vorliegen einer de facto-Diskriminierung von vorläufig aufgenommenen Personen in der Schweiz betreffend Bewegungsfreiheit, Familienvereinigung, Zugang zu Arbeit, Bildung und Gesundheit.

Neuerungsvorschläge des Bundesrates

Angesichts dieser doch erheblichen Kritik durch den UNO-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung könnte man meinen, der Bericht des Bundesrates vom 12. Oktober 2016 mit dem Titel „Vorläufige Aufnahme und Schutzbedürftigkeit: Analyse und Handlungsoptionen“ komme gerade noch zur rechten Zeit. Der Bundesrat regt im Bericht denn auch tatsächlich eine Neugestaltung der vorläufigen Aufnahme an. Die Stossrichtung ist positiv. Die Herangehensweise ist allerdings sehr stark dominiert von staatlichen Interessen: von finanzpolitischen Interessen einerseits und vom Vergleich mit anderen europäischen Staaten (im Rahmen des üblichen Wett- bewerbs um den Status des unattraktivsten Asyllandes Europas) andererseits. Dies liest sich so: „Das Ziel ist es, die Rahmenbedingungen für eine rasche Integration von Personen, bei denen ein längerfristiger Aufenthalt in der Schweiz absehbar ist, zu verbessern. Damit wird die Integration in den Arbeitsmarkt verbessert und die Sozialhilfeabhängigkeit gesenkt. Ein Pull-Effekt wird dadurch vermieden, dass der neue Status insgesamt keine rechtliche Besserstellung der Schutzbedürftigen gegenüber den subsidiär Schutzberechtigten in der Europäischen Union respektive vergleichbaren europäischen Staaten darstellt.“
Vor diesem ideologischen Hintergrund werden im Bericht drei Varianten einer Neugestaltung der vorläufigen Aufnahme entwickelt und ausformuliert.

Drei Varianten

In der ersten Variante soll der Status der vorläufigen Aufnahme durch die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden. Auf den ersten Blick entspricht diese Variante einer von der Freiplatzaktion seit jeher vorgetragenen Forderung. Bei genauerem Hinsehen ist diese Variante jedoch sehr problematisch. Das Bleiberecht würde faktisch deutlich eingeschränkt. Zwar würden Menschen, die vor einem Bürgerkrieg geflüchtet sind, künftig eine Aufenthaltsbewilligung erhalten. Die Berücksichtigung der Situation schwer kranker Menschen, allein erziehender Elternteile, Kinder und sozial gefährdeter Personen würde jedoch nicht unter die neue Regelung fallen. Vielmehr hätten die Kantone die alleinige Entscheidungskompetenz, diesen Personengruppen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen oder nicht – unter gleichzeitiger Streichung der Integrations- und Sozialhilfebeiträge des Bundes. In Kantonen wie dem Kanton Zürich, in denen die Migrationspolitik fast ausschliesslich von finanzpolitischen Interessen dominiert wird, bedeutete dies, dass es für diese verletzlichen Personengruppen praktisch kein Bleiberecht mehr geben würde.
Die zweite Variante sieht die Schaffung eines neuen Schutzstatus vor (z.B. Ausweis A). Dieser neue Status solle insbesondere Arbeitgebern und Behörden vermitteln, dass sich die betroffenen Personen voraussichtlich längerfristig in der Schweiz aufhalten und sich hier auch integrieren sollen. Die Voraussetzungen für die Gewährung eines Schutzstatus würden dabei dieselben bleiben wie bei der vorläufigen Aufnahme. Neu bestünde Anspruch auf Aufnahme einer Erwerbstätigkeit in der gesamten Schweiz und die Möglichkeit eines Kantonswechsels (allerdings unter eher restriktiven Voraussetzungen) würde eingeführt. Die übrigen Restriktionen, wie man sie von der vorläufigen Aufnahme kennt (z.B. Familiennachzug, Reisen ins Ausland, Umwandlung des Schutzstatus in eine Aufenthaltsbewilligung), würden jedoch faktisch aufrechterhalten.
Die dritte Variante würde den heutigen Status der vorläufigen Aufnahme grundsätzlich beibehalten. Sie sieht lediglich punktuelle Änderungen vor, mit welchen die unbefriedigendsten Folgen dieses Status beseitigt werden könnten. Als Beispiele genannt werden die Streichung der zehnprozentigen Sonderabgabe auf die Erwerbseinkommen sowie die Abschaffung der Bewilligungspflicht für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit. In Frage käme zudem die Umbenennung der vorläufigen Aufnahme in beispielsweise humanitäre Aufnahme – um Missverständnisse bereffend der Dauer des Aufenthaltes zu verhindern. Die übrigen, bei der zweiten Variante bereits genannten, Restriktionen würden beibehalten, die Anforderungen an den Familiennachzug sogar noch verschärft werden.
Der Bundesrat empfiehlt, die Neugestaltung der vorläufigen Aufnahme im Sinne eines neuen Schutzstatus umzusetzen. Dieser verbessere die Situation der betroffenen Personen, ohne dass generell alle Rechte gewährt werden, die mit der Erteilung der Aufenthaltsbewilligung verbunden wären. Das letzte Wort hat nun das Parlament.

Kritik und Perspektiven

Dass der Bundesrat die seit vielen Jahren ausgeübte Kritik am Status der vorläufigen Aufnahme grundsätzlich ernst nimmt und eine Neugestaltung dieses Status vorschlägt, ist begrüssenswert. Kritisiert werden muss jedoch dessen einseitige Perspektiveneinnahme. Der Bundesrat denkt die Verbesserungen ausschliesslich von den staatlichen Interessen her und nicht von der Perspektive der Betroffenen. Entsprechend sind die drei Verbesserungsvorschläge defensiv geartet und nicht dazu geeignet, die Diskriminierung von vorläufig aufgenommenen Menschen grundlegend zu überwinden.
Die vom Bundesrat vorgeschlagenen Varianten sind somit allesamt als zu wenig weitgehend zu werten. Die Integration in den Arbeitsmarkt ist für die Betroffenen zwar zweifellos ein zentrales Anliegen. Für sie geht es jedoch (auch) um eine rechtliche Angleichung im Allgemeinen, um ein Mehr an Rechten: Um das Recht zu arbeiten, sich frei im In- und Ausland zu bewegen, mit der Familie zusammenzuleben, Verträge abzuschliessen und sich nicht immer rechtfertigen zu müssen.
Die alte Forderung gilt deshalb noch immer uneingeschränkt: Wer die Voraussetzungen einer vorläufigen Aufnahme erfüllt, soll eine Aufenthaltsbewilligung erhalten. Die Aufenthaltsbewilligung ist zwar längstens nicht alles. Aber immerhin ein Anfang. Ein Aufenthaltsstatus mit gewissen Rechten, der Menschen, die ein fester Bestandteil dieser Gesellschaft sind, im Mindesten würdig ist.
Herr und Frau Matondo kämpfen weiterhin für die Verbesserung ihres Aufenthaltsstatus. Das Migrationsamt war bisher nicht bereit, ihnen und den Kindern eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Ein Rekursverfahren bei der Sicherheitsdirektion ist gegenwärtig hängig. Die Chancen für eine Aufenthaltsbe- willigung – und damit ein Leben mit weniger Barrieren – stehen allerdings gut. Frau Kasim und Frau Ganbat haben im Kanton Zürich hingegen keine Chance, eine Aufenthaltsbewilligung zu erhalten. Sie sind beide von der Sozialhilfe abhängig. Ein Leben ohne – beziehungsweise mit weniger – Barrieren ist für sie daher in weiter Ferne. Obschon sie dauerhaft hierbleiben werden.
Zum Abschluss der Gespräche habe ich Herrn Matondo, Frau Kasim und Frau Ganbat gefragt, was sie tun würden, wenn sie sich in der Schweiz zwei freie Wünsche erfüllen könnten. Eine schwierige Frage, wenn man sich nur ein Leben mit Einschränkungen gewohnt ist. Hier sind ihre Antworten:

„Ich würde eine Stelle als Pharmazeutin suchen und dann sofort Reisen.“
„Ich würde einen Verein gründen, ein Hilfswerk für die Leute in meinem Herkunftsland.“
„Mir gefällt es im Pflegeberuf, ich würde gerne eine Weiterbildung machen, mich zu einem Pflegefachmann weiterbilden.“
„Ich würde gerne als Verkäuferin oder als Kinderbetreuerin arbeiten.
„Ich würde eine Reise machen.“
„Ich möchte, dass mein Sohn in mein Heimatland reisen und dieses kennen lernen kann.“

*alle Namen sind fiktiv.